Um auf den Vorschlag der Europäischen Kommission (KOM 21 - 2009) vom 28.01.2009 zur Änderung der RICHTLINIE DES RATES 2006/112/EG über das gemeinsame Mehrwertsteuersystem hinsichtlich der Rechnungsstellungsvorschriften noch Einfluss nehmen zu können1, ist es wichtig, das einschlägige Gesetzgebungsverfahren zu kennen, sowie die Möglichkeiten zivilgesellschaftlicher Aktivitäten auf den Gesetzgebungsprozess. Beides wird hier aufgezeigt.
Kompetenzgrundlage und Akteure
Die Ermächtigungsgrundlage des Rates für den Erlass von Regelungen zur Umsatzsteuer ergibt sich aus Artikel 93 EG (ex-Art. 99), der wie folgt lautet:
Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig die Bestimmungen zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften über die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern, soweit diese Harmonisierung für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts innerhalb der in Artikel 14 gesetzten Frist notwendig ist.
Die Zusammensetzung und Beschlussfassung des Rates der europäischen Union wird in Art. 7, Abs. 1 und Art. 202-210 EG geregelt.
Die Zusammensetzung des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses wird in Art 257, 258 EG geregelt. Danach setzt sich der Ausschuss wie folgt Zusammen:
Belgien 12; Dänemark 9; Deutschland 24; Griechenland 12; Spanien 21; Frankreich 24; Irland 9; Italien 24; Luxemburg 6; Niederlande 12; Österreich 12; Portugal 12; Finnland 9; Schweden 12; Vereinigtes Königreich 24.
Das CNS-Verfahren
Der Vorschlag zur Änderung der RL 2006/112/EG wird im Konsultationssverfahren durchgeführt. Das Konsultations- oder Anhörungsverfahren (Code CNS)2 findet nur in Fällen Anwendung, die nicht ausdrücklich dem Verfahren der Zusammenarbeit oder dem Mitentscheidungsverfahren unterliegen. Die Kommission hat das Initiativrecht.
Auf Vorschlag der Kommission und nach Stellungnahme des Europäischen Parlaments (EP) sowie des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses entscheidet der Rat3 über die Annahme des Vorschlags nach Maßgabe der Art. 205 EG einstimmig.
In der Praxis hat sich folgender Verfahrensablauf entwickelt4:
1. Der Rat leitet den Vorschlag der Kommission dem Parlament förmlich zur Stellungnahme zu.
2. Der Präsident des Parlaments weist den Vorschlag einem federführenden Ausschuss und gegebenenfalls den mitberatenden Ausschüssen zur Beratung zu.
3. Das Ergebnis der Ausschussberatungen wird dem Plenum als Bericht vorgelegt, entweder unverändert übernommen oder durch Abänderungsanträge modifiziert.
4. Diese Stellungnahme des Europäischen Parlaments wird dem Rat sowie der Kommission übermittelt, damit letztere ihren ursprünglichen Vorschlag gegebenenfalls im Sinne des Europäischen Parlaments überarbeiten kann.
5. Kommission und Rat prüfen die Änderungsvorschläge des Parlaments und nehmen dazu meist informell Stellung. Sie unterrichten das Parlament darüber, ob sie seine Änderungsanträge annehmen oder ablehnen.
6. Der Rat erlässt schließlich mit der vorgesehenen Mehrheit und Stimmengewichtung (Artikel 205) den Rechtsakt und beendet damit das Verfahren.
Beschlussorgan im Bereich der Steuerharmonisierung ist ausschließlich der Rat (Art. 93, 202 EG).5 Der Rat ist weder an den Inhalt des Parlaments-Entschlusses oder an die Stellungnahme des Wirtschafts- und Sozialausschusses gebunden.
Eine Unterlassung der Anhörung würde aber eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften darstellen, die mit einer Nichtigkeitsklage beim EuGH angegriffen werden könnte (Art. 230 II EGV).6
Entscheidendes Merkmal des Anhörungsverfahrens ist, dass im Europäischen Parlament (EP) nur eine Lesung stattfindet.
Beraten werden die anstehenden Stellungnahmen im europäischen Parlament auf der Ebene der Fraktionen, Ausschüsse und Delegationen. Die wichtigste Arbeit des Europäischen Parlaments findet in dessen Ausschüssen statt. Für die hier zu behandelnden Fragen kommen folgende Ausschüsse in Betracht:
Die parlamentsinternen Verfahren sehen regelmäßig Abstimmungen mit der einfachen Mehrheit der anwesenden Abgeordneten vor.
Praktisch mögliche Einflussnahme
Im Hinblick auf die oben dargestellte Unverbindlichkeit der Anhörungsergebnisse und die im Zweifel wohl recht mühsame Vermittlung des hier zugrunde liegende Fachwissens in den Parlamentsgremien wird es vermutlich effizienter sein, eine Einflussnahme direkt beim Rat zu unternehmen.
Im Rat besteht eine intensive Verflechtung zwischen den Beamten der europäischen Kommission und nationalen Beamten, welche auf der Ebene der Ratsarbeitsgruppen und dem AStV I bzw. II stattfindet.
AStV ist die Abkürzung für den "Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten". Er ist eine koordinierende Einrichtung des Rates und wurde bereits 1958 in der Geschäftsordnung des Rates der Europäischen Kommission (GO) verankert. Personell besteht der AStV gemäß Art. 19 Abs. 2 Satz 1 GO aus den abgesandten (AStV II) oder deren Stellvertretern (AStV I) der ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten bei der EU.
Zuständig für die hier aufgeworfenen Fragen der technischen Regulierung im Bereich des gemeinsamen Mehrwertsteuersystems ist der AStV II zur Vorbereitung der Ratssitzung in Zusammensetzung des ECOFIN (Rat für Wirtschaft und Finanzen). Der ständige Vertreter für Deutschland im AStV II ist derzeit Herr Dr. Edmund Duckwitz.7
Hauptaufgaben des AStV sind die Koordination der Arbeiten des Rates, Beurteilung der Dossiers in ihren Einzelheiten sowie Darlegung möglicher Optionen. Um den jeweiligen Text dem Rat zur Annahme unterbreiten zu können, ist der AStV bemüht, bereits auf seiner Ebene Einvernehmen zu erzielen. Dies triff im besonderen auf hier erforderliche Einstimmigkeitserfordernis zu. Im Allgemeinen wird eine solche Vorabstimmung vom Rat bestätigt.8 Hat der Vorschlag für einen Rechtsakt die Ebene der Arbeitsgruppen und des AStV durchlaufen, wird er dem Rat zur endgültigen Entscheidung vorgelegt.
Aufgrund der hier vorliegenden Thematik ist es sicher sinnvoll, Einfluss auf die Fachbeamten der nationalen Ministerien in Deutschland zu nehmen, die dem Rat bzw. dessen Arbeitsgruppen angehören. Hier besteht ein hoher Grad an Sachverstand, der zielgerichtet aktiviert und auf die Problemlage aufmerksam gemacht werden kann.
Aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses im Rat ist auch die Wahrscheinlichkeit einer konstruktiven Überarbeitung der kritisierten Punkte, auch unter Mitwirkung der den Vorschlag treibenden Länder (Österreich / Ungarn) zu erwarten.
Trotzdem sollten auch Abgeordnete im EP für das Thema gewonnen werden, um schon in den Beratungen im Parlament zum Ausdruck zu bringen, dass der Vorschlag durchaus kontrovers diskutiert wird.
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1 Stellungnahmen dazu haben abgegeben u.a. der Software-Industrieverband elektronischer Rechtsverkehr (SIV-ERV) und der VOI - Verband Organisations- und Informationssysteme e. V (VOI).
2 Prototypisch und historisch wird das CNS-Verfahren in Artikel 308 EG geregelt.
3 Wobei grundsätzlich alle in Art 249 EG genannten Formen möglich sind.
4 A. Maurer, Lehrbuch EU, KAPITEL 5, Seite 7.
5 Voß in Grabitz/Hilf, EGV- Band II,CH-Beck, Art.93,Rn.5.
6 EUGH, Rs. Roquette, 138/79, Slg. 1980, 3333, Rn.33; Rs. Maizena, 139/79, Slg. 1980, 3393, Rn. 34.
7 http://www.bruessel-eu.diplo.de/Vertretung/bruessel__eu/de/Startseite.html .
8 Dossier "Aufgaben und Arbeitsweise des COREPER", Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend, Wien.
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